独立新闻在线：教育的集权与分权：雪州拨地论争平议

原文刊登于《独立新闻在线》：

 教育的集权与分权：雪州拨地论争平议

2012年03月16日 01:52:04 pm

【有言不信/黄集初专栏】最近，魏家祥声称雪州民联政府只给支持信，而实际上并没拨地给八打灵公教中学和蒲种益智华小建分校，引起双方一场论战。本文特从教育行政体制的观点来梳理有关的论争，从而提升论战的层次，以政策面来解决有关的课题。

在教育行政学上，教育行政体制是指国家各级政府管理教育的组织体系和相关制度的总和，简单说，就是国家如何管理教育的方式。基本上，依据中央和地方在教育上的权限关系，可分成两种类型：中央集权制与地方分权制。

中央集权制是指教育行政权力集中于中央，中央直接干预和领导各级教育事务，中央与地方教育行政机构之间是一种命令和服从的隶属关系。在中央集权体制下，教育是国家的事务，地方自主的思想居次要地位。一般上，学界常把法国视为中央集权制的典型国家。

地方分权制是指中央政府居于监督和辅助地位，地方教育行政机关在其管辖的范围内，有独立的教育行政权力。即国家的教育事权由中央政府和地方政府分别执掌，以地方自主管理为主，上层对下层权力范围内的事务无权干涉，由下层自主决定。地方分权制的典型国家是美国。

地方分权制还可依程度的不同细分为三种类別：一、任务下放，即原来可能由中央机枃做的事，转移到地方机构去做，但决定权仍在中央；二、授权，即一般事务由中央转移到地方，但地方行使权力必须在中央的政策框架內，而中央仍保留重大事项的最终决定权；三、放权，完全是地方自主，中央不作任何干预。

美国联邦教育部职权有限

一般人比较熟悉中央集权制，对地方分权制反而没有什么概念，这里就以美国为例做重点介绍。美国联邦政府是没有直接管理教育的权力，教育主权是在各州政府手中。美国地方分权制的确立及其保障是以联邦宪法为依据。

在1789年，美国制定的联邦宪法时，没有提及教育主权的归属问题。这是由于各州在制宪时不愿放弃既得的权力，以免联邦权力过大而削弱州的自主性。因此，联邦宪法不做任何规定，于是仍旧沿用殖民时期由地方办理教育的体制。

为了防止联邦政府干预州事务，美国囯会于1791年通过宪法修正案第10条，明确规定：“本宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，分別由各州或由人民保留”。根据这个“保留条款”的规定，教育恰好是属于各州保留的权力，于是从此在法律上确立了以州为主体的地方分权制。

那美国联邦政府有没有教育部？事实上，美国建国后相当长的时间没有设立中央教育行政机关，20世纪70年代后，为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题，卡特总统于1979年设立联邦教育部，以加强和扩大联邦政府管理教育的作用，但是其权力仍然相当有限。到了里根总统时，还准备把它废掉，只因国会不同意，才存在至今。

那这个联邦教育部有何职能？基本上，由于联邦没有直接管理教育的权力，它的职能是提供服务，具体而言如下：

一、制定有关联邦财政资助、分配以及监督资金使用的政策；
二、收集数据资料，检视有关全国学校的研究，并且向教育工作者和大众传播这些信息；
三、甄别教育方面的重大事项和问题，使全国的关注点聚焦于这些事项和问题；
四、在接受联邦资助的项目和活动中，禁止歧视和片面强化联邦的地位，确保人人平等地接受教育。

实权在地方学区

从美国教育发展的历史来看，地方分权制是由下至上自发形成的。因此，由于历史传统的关系，虽然美国教育主权在各州，但多数州又将权力授予地方上的学区(Local school district)，故可以说实权在学区。

学区起源于殖民时期，地方上的市鎮自行办理和经营学校，然后在这个基础上逐渐发展成形。因此，州议会通常只制定该州的教育基本政策和法规，而把实际的教育事务交由学区处理。美国大约有15000个学区，数量是很惊人。

那美国的学区又负起那些事务？具体而言如下表：

序	项目	摘要
1	对象	设立并管理地方公立中小学；
2	财务	筹集和支付教育经费，征收教育税； 负责制定地方教育经费预算；
3	规划	制定本学区的教育政策、各种规章制度和教育发展计划；
4	课程	选择中小学的教材和教科书；
5	人事	遴选和任用学区教育人员； 依据联邦、州及地方法律的有关规定，制定地方教育人员的薪级表并支付薪金； 为地方教育人员提供在职进修；
6	评估	视导所属学校的教育； 考核学区教育人员；
7	仲裁	裁决地方上的教育纠纷；

马来西亚采中央集权制

马来西亚是属于那一种行政体制呢？马来西亚和美国一样是属于联邦体制，因此，这个问题就必须先看宪法上是如何规定。

在马来西亚联邦宪法的第九附录上，列的是立法事务表，一共有三个表，分別为：联邦事务表、州事务表及共同事务表。在联邦事务表的第13项有如下的规定：

“教育，包括：（a）初级、中级与大学教育；职业与技术教育；师资训练；教师、董事与学校之注冊与管制；特別研究工作之促进；科学与文艺团体；（b）图书馆；博物院；古代与历史性纪念物及记录；考古场地及遗物。”

从上述的规定来看，我国教育主权是在联邦政府手上，所以，我国虽是联邦体制，但在教育上却是实行中央集权制。

既然如此，又为什么会有雪州拨地的争议呢？这是因为土地在宪法上是列在州事务表上的事项，除了吉隆坡及纳闽联邦直辖区。不过，虽然如此，在宪法第83条第一款有如下的规定：

“如果联邦政府确认尚未分发之州土地，有需要用作联邦用途，而与州政府磋商后，得规定州政府—而该州政府亦有责任--促使联邦政府所指定之该土地，拨给联合邦或其所指定之公共机关；惟联邦政府不得要求拨给保留作为州用途之任何土地，除非联邦政府确认基于国家利益而出此（要求）。”

细读上述条款，我们会发觉在“联邦用途”及“国家利益”的名义下，联邦政府其实在土地的问题上，也是拥有很大的权限。因此，虽然实际的行政程序如何运作不是很清楚，但我们可以把问题归纳成两个部份：办学准证和土地拨给。而这两部份，联邦与州的权限可简化成下表：

序	项目	权限
1	办学准证	联邦
2	土地拨给	联邦或州

从联邦的角度来看，它是完全可以解决建校及拨地的问题；而从州的角度来看，它只能解决拨地问题，而且就算如此，在“联邦用途”及“国家利益”的名义下，还可能被联邦中途拦截。

州与中央的选举博弈

从选战策略来看，如果当联邦和州都是同一阵营时，当政者可以“买”华社两次选票，如果口头承诺不计在內，一次办学准证，一次土地拨给。如果不是，那不管是州执政的一方，还是联邦执政的一方，都只能“买”华社一次票。因为从州执政那一方来说，只在土地拨给上有权限，所以只有一次施惠的机会。

而联邦执政的一方就比较复杂，可以分成四种情况考虑：一、只给办学准政，这种做法只是把主动权交给州执政那一方，显然对联邦执政这一方不利；二、州执政先拨地，而联邦执政再批办学准证，这还是对联邦这一方不利；三、联邦先批准证，州执政跟著给地，这基本上是打平；四、联邦执政准证拨地一次过解决，这对联邦这一方是得分。

综合双方的策略考量，州执政一方不管先拨地，还是后拨地，只要不是不拨地，都不会失分，反而可以加分。

联邦那一方只有两个选项：一、一次过解决办学和土地问题；二、在州执政一方主动拨地时，用“联邦用途”和“国家利益”的名义下中途拦截，反正在我国单元化政策下，一定是国小优先，华小靠边站。

从上述种种的分析，我们再回过头来看雪州拨地及下来的一系列类似的争议，就能把握其中的奧妙之处。至于谁是谁非，责任该如何归属，就交由读者自行去判断。

地方分权有利教改

实际上，本文的真正用意是建议论争的双方，能把争议提升到教育行政体制的改革层面。因为世界各国在推行教改运动时，教育行政体制的改革是其中重要的一环。

一般来说，有关改革的趋势可以概括为两种情况：一、在实行分权制的国家，是逐步加强中央政府对教育事务的控制，于是出现权力集中的趋势；二、在实行集权制的国家，则向“去中央集权化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性。前者可以英国为代表，后者可以芬兰为代表。这是因为不管中央集权制，还是地方分权制，都各有利弊，因此，世界各国都在两者之间寻求一个平衡点。

马来西亚是完全的中央集权制，所以，如果要改革，当然是是属于第二种情况，并且应以芬兰为学习榜样。这是因为地方分权有一个优势，那就是容易推动教育改革。

教育是一个生命与另一个生命相互影响的历程，必须因地制宜，最忌一刀切的模式，而这正是中央集权制的弱点。

所以，像现在一直为人所称誉的芬兰教育，其教育行政体制就是从中央集权制走向地方分权制，这是芬兰教育改革成效卓越的一个大关鍵。可是这一点却常被评论者所忽略，而纷纷集焦在课程如何、教学如何、教师如何等等。下面就稍为谈下芬兰教育行政体制。

芬兰的教育行政体制在经历不同階段的改革后，渐渐从中央集权制，改為地方分权制。中央不再干涉地方教育目标和教学內容，让教育更自由、更有弹性。

具体来说，中央制定国家核心课程纲要，提供各科教学內容和目标的大纲，而实际的教学內容和具体教学目标，則完全由地方政府和学校來订定，並允许各地发展其本土课程，以符合当地的需求，中央只要求必需符合核心课程的精神。

此外，学生家长也可以參与学校课程教育目标的制定，甚至孩子也能參与学校课程的编订。由此观之，芬兰权力下放的程度是非常彻底。因此，在芬兰，绝对不会发生类似“连环扣”的事件。

我国自308之后，整个国家的氛围，总体上是趋向于民主化的方向。在政治上的民主化，是体现在地方选举的提倡。教育也应该民主化，不过，通常我们是把焦点放师生关系上。实际上，教育民主化的第一优先考量的事项是权力下放，即在教育行政体制上，提倡地方分权制。相形之下，有关拨地争议显得太小家子气，没有太大的意义，可以休矣。再争下去，只是把选民当白痴。

参考资料：

1. 黄士春译，《马来西亚联合邦宪法》，1984。
2. 吴志宏，《教育行政学》，北京：人民教育出版社，2000。
3. 陈如平，《效率与民主：美国现代教育管理思想研究》，北京：教育科学出版社，2004。
4. 江文鉅等，《從芬兰经验反思台湾之科技教育》，台湾：生活科技教育月刊，第六期，2008。
5. 卢英娟，《台湾与芬兰基础教育改革、教师角色与阅读能力培养之比较研究》，台湾：国立暨南国际大学，2009。