黄集初／「最終目標」的思路及其轉折

本文刊登于《燧火評論》：http://www.pfirereview.com/20151118/

戰後至今，有關當局對華教的各種干預手段及不利措施，可以清晰看出其中的脈胳。其中，馬來文的地位及功能是「最終目標」的最核心要素。《1967年國語法令》通過後，整個國家的語言教育政策就往獨尊馬來文的方向走，直至2002年馬哈廸提出數理英化政策為止。回看歷來單一學校制度的爭議，首先必須釐清：所謂單一學校制度究竟立足於《拉薩報告書》，抑或《巴恩報告書》，還是兩者之間？簡言之，「最終目標」是否已修正？雖然，政府對此未有明確的答案，但仍然值得深入探討。
000（照片來源／The Malay Mail Online）
【文／黃集初】
儘管政府歷來多次聲稱承認母語教育的地位，不會關閉華文小學，保留多源流教育，不過國家幹訓局總監日前的單一源流教育論，再次觸動華人社會的敏感神經。其實，這個存在甚久的老問題，照理應有比較深入的正反辯論，實際上卻常為淪口水戰，不了了之。因此，梳理相關背景知識，把握爭議的核心所在，才能提升辯論水平。其中，最一項關鍵的概念就是《拉薩報告書》（Razak Report, 1956）裡的「最終目標」（ultimate objective）。本文特此針對「最終目標」加以詳細解說。
馬來西亞語言教育政策自有其延續性，要更深入理解「最終目標」的內涵，須從1951年公布的《巴恩報告書》（Barnes Report）說起。戰後，英殖民政府為鞏固對馬來亞的統治，一改戰前的放任政策，開始統一馬來亞的教育制度，推出一連串的報告書。在《巴恩報告書》之前，英殖民政府一共公布了兩份報告書：1946年的《祁士門計劃書》（Cheeseman Plan）及1949年的《荷格報告書》（Holgate Report）。
001 Cheeseman Plan▲英殖民地政府、蘇丹及巫統於1947年4月召開會議，討論祁士門計劃書，三個月後發布修訂的《馬來亞聯邦憲法建議》。（照片來源／人民之友）
前者建議政府為各源流學校提供免費的小學教育，英文為英校以外的其他源流學校的必修科，以及小學後教育的主要教學媒介語。結果，巫統強烈反對，因無法接受四種語文（英文、華文、馬來文、淡米爾文）列於同等地位，而胎死腹中。後者則建議為塑造「團結及統一年輕的馬來亞人」，應以單元取代多元學校體系，這意味著所有學生都要學會一種共同語言——英文。結果受到各方抨擊，包括馬來族群（特別是巫統代表），於是這份報告被立法會議擱置，直到《巴恩報告書》完成後再行裁決。
1951年的《巴恩報告書》評估了馬來教育現狀，認為馬來學生受限於學校簡陋、師資薄弱，並未提升馬來族群的地位，更遑論讓馬來文成為宣導國家理念的主要媒介語。《巴恩報告書》也回應了《荷格報告書》的看法，認為對所有視馬來亞為永久家鄉及效忠對象者，小學教育必須完全成為打造一個共同馬來亞國族的工具，而這就是這份報告書的中心思想。
倡議國民學校
打造馬來亞國族
在上述兩大前提下，《巴恩報告書》最重要的政策建議就是取消各族群的方言學校，以不分族群的單一學校取代。這種新型的學校將使學生有效掌握雙語（即馬來文和英文），表現優秀者能直接進入純以英語授課的中學及大專教育，而這種新型學校稱之為「國民學校」。由於，馬來文的地位與英文「並駕齊驅」，高於其他語文之上，巫統總算滿意這份報告書。
正如報告書中所提，要落實此政策的最大障礙就是非巫裔族群的態度，因為「應在沒有壓力下，讓他們自行判斷國民學校是最好的學校而入讀。如果大部份華人、印人，以及其他非巫裔族群堅持要維持公立教育系統以外的初級學校，我們的計劃將受到極大的削弱」。因此，國民學校取代方言學校是一種循序漸進的過程。在具體的做法上，政府的教育經費應優先撥款來發展國民學校，對現有方言學校則全力說服改組為國民學校，並建議以持續的津貼補助為誘因。從一開始，英人就準備以利誘為手段，逐步蠶食各方言學校。過後，基本精神仍以《巴恩報告書》為準的《1952教育法令》雖然通過了，但由於遭受華、印裔社群強烈抵制，且國民學校是免費的，導致政府財政負擔沉重，難以執行，成為最短命的法令。
002 Melacca Meeting▲1954年1月24日的馬六甲會議。（照片來源／馬來西亞華裔博物館）
到了1956年的《拉薩報告書》（Razak Report）時，聯盟政府一方面囿於馬六甲會談【註一】與三大機構【註二】的協議，另一方面也見識到英人落實《巴恩報告書》過程所面臨的各種困難，包括華社的抗爭力量。更重要的是，巫統想以馬來文取代英文成為統一的教學媒介語，而當時的馬來文源流教育只有小學階段，因此把《巴恩報告書》統一教學媒介語及統一教育體系的建議，就從現行目標轉為未來目標。《拉薩報告書》雖然大部份的內容都符合華教工作者的要求，卻在第12節埋下了影響深遠的「最終目標」（ultimate objective），其具體內容如下：
「本委員會更相信，本邦教育政策之最終目標，必須集中各族兒童在一個國家教育制度之下，而在此制度之下，本邦國語成為主要教學媒介語。然本委員會亦承認，欲達此項目標，不能操之過急，必須逐漸推行」。
在《拉薩報告書》的第56節也預示下一步將如何邁向最終目標，即「以設立國家語文源流班之方式，將當前之政府學校（馬來文為教學媒介語）改為標準學校【註三】，同時以聘用適當受訓教師，將政府（英文為教學媒介語）及津貼學校改為標準型學校【註四】」。在這裡，政府學校包含英校和巫校兩種。前者如要維持以英文為教學媒介語，則應改為標準型學校，即從英文改為馬來文。其實，這隱含著以馬來文取代英文成為統一的教學媒介語的目的。後來的發展也確實是優先處理英校，將華校【註五】放到第二步。不過，除此之外，《拉薩報告書》未對「最終目標」作出更具體的闡釋，反而到1960年，聯盟政府提出《達立報告書》（Rahman Talib Report）後才更詳細地闡釋「最終目標」。
《達立報告書》先對《拉薩報告書》的工作綱領具體說明。首先，開宗明義指出《拉薩報告書》的工作綱領就是聯合邦的教育政策（第12節）。其次，是明確界定工作綱領中所謂的「全體人民皆能接受的政策」，並指出：
「我們認為必須指出一個『全體人民皆能接受的政策』只能指一個對一切有關人士公平的政策，它特別要對我們的學童，國家未來的主人翁公平，在一個真正國家性的政策之範疇中，欲滿足國內每一個語言文化集團的個別要求是不可能的，我們深信，目前的制度，即在由公款支付的初級小學中實行四種源流，在英巫小校中規定凡有十五名學生家長請求便可開辦華語或坦密爾語班（1956年報告書第63段）及允許在全部津貼中等學校教導英巫以外的語言文化，已經合理地使一種馬來亞化的制度滿足各民族的要求成為可能」（第20節）。
瞄準華文小學
循序統一國家教育制度
表面上，這是對工作綱領的闡釋，實質上，卻是體現了「最終目標」裡「不能操之過急，必須逐漸推行」的精神。《巴恩報告書》的做法是從小學一年級開始落實，逐年而上，實現以「國民學校」取代所有各源流的方言學校，統一國家教育制度。《達立報告書》則在小學階段保留各源流方言學校，納入國家體系，卻在中學階段把非巫英源流以外的方言學校排除在外。
當時，中學階段的學校就只有英文中學和華文中學，這麼做就是把後者排除在外，將反對聲浪局限在華社內部，有效地降低政策執行的阻力。是以，保留小學階段各源流學校只是邁向「最終目標」的過渡階段，其首要目標就是把華文中學解決掉，另外是鞏固國語在教育體系中的地位，這是走向最終目標的第一步。
003（照片來源／188 Hugh Low Street, Ipoh）
除了工作綱領外，《達立報告書》又進一步對「最終目標」詳細闡述，認為在「走向最終目標之過程」中，現階段最重要的目標是是設法使國語成為教育系統中的主要教學語文，具體做法是優先提高馬來文初級小學之程度，改善其教學水準，然後逐漸使各階段的教育機構使用國語來教學成為可能，其困難處是受限於合格師資的培訓速度。在檢討現有的措施上，中學方面於1958年已首次設立了以國語教學的中等班級。與之相配套的是，由1960年起，除英文外，初級教育文憑考試【註六】增加以巫文出題的試卷，以及在1962年舉行以國語為媒介語的馬來亞聯合邦教育文憑考試（SPM）【註七】。為了解決師資問題，以培養足夠人數的小學教師，非標準【註八】巫文學校的現有教師，正以每年約一千人的速度，以函授方式重新受訓著。
《達立報告書》認為上述種種已采取的措施，「是在教育制度中，給予國語以正確地位的過程中，所採取的堅定之初步措施，但在完全實現所有學校采用國語為主要教學媒介的最終目標之前，我們還要走一段漫長的路途」。
它也指出當前最關鍵的問題是小學合格師資的短缺。由於逐年增加之人口所帶來的學童增加，對小學所施加的壓力，如是巨大，就算擴展師資訓練設施，在二十年內，都無法克服合格教師不足的困難。但另一方面，問題有望逐漸改善，即小學合格師資短缺人數由1962年的8600人降至1982年的1500人。對於接下來的發展，《達立報告書》建議如下：
一、擴大師訓。《達立報告書》第十五章的內容就是詳論「師資訓練」，重要的建議有，增加現有師訓單位的名額，及設立新的師訓單位；設置新課程以取代函授訓練制度；設立更多獎學金，幫助學生受大學教育，以解決大學畢業教師和師訓學院講師短缺問題。不過，雖然師資短缺問題嚴重，但不會開放民辦師訓學院。
二、英校發展。「為了在初級教育中擴展國語的使用，使更多學童接受馬來文初級教育，初步應采取的步驟，就是在前官辦英文小學裡，開辦巫文班，以便達成以巫文為所有學校主要教學媒介的最終目標」。此建議顯示，有關當局走向「最終目標」的下一個目標不是華小，而是英小。後來的發展，也確是如此。
三、提升國語地位。教育部長應設定一個指標日期，使國語在中學入學考試中成為必須及格的科目，前提是須保證在每個非馬來小學有適當數目的合格國語教師。教育部長也應設定期限，使國語成為進入師訓學院的必要條件，在過渡階段，優先考慮對國語有適當資格者。由於國語能否更廣泛使用的關鍵問題是合格師資的供應，因此，應獎勵現有合格教師學習國語，使他們能合格使用國語為教學媒介語。為了確保以馬來語為媒介語的課本供應質量，應設立專員處理篩選適當課本譯成馬來文版，並安排合格教師在一定時間內完成翻譯工作。
鞏固國語地位
教長有權改制華淡小
上述各項建議下，可以清楚顯出《達立報告書》對於如何走向最終目標的基本思路，全力鞏固及提升國語在教育體系中的地位。對於其他源流的學校，首先迫使華文中學改制，以扼阻華校向上發展的空間，只局限於小學階段。其次，則是優先改變英校教學媒介語。因英校皆為官辦，由教育部直接管轄，校舍也屬於政府，阻力較小，這也滿足了馬來民族主義者馬來文至上的要求。另一更重要的現實因素是大部份英校就讀者，仍以華裔居多。至於華小及淡小，則視未來的發展情勢而定，故在《1961教育法令》預留了法源依據——即所謂的「21條2」：「在任何時候，教育部長確認一間國民型小學可以適當地改制為國民小學時，可以訓令該校必須改為國民小學」。
至此，當對「最終目標」有更具體及深入的理解後，對戰後至今有關當局對華教的各種干預手段及不利措施，就可清晰看出其中的脈胳。其中，馬來文的地位及功能是「最終目標」的最核心要素。《1967年國語法令》通過後，整個國家的語言教育政策就往獨尊馬來文的方向走，直至2002年馬哈廸提出數理英化【註九】政策為止。自2003年起推行數理英化政策的六年內，英文地位不斷提升，衝擊到馬來文的地位及功能時，其實等於間接挑戰「最終目標」，就算不是全盤否定，也是作出某種修正了。（有評論者認為這種修正是轉向《巴恩報告書》原本建議的英巫雙語教育。）
基於以上理解，再看回歷來單一學校制度的爭議，不難發現這項課題有個關鍵問題須優先處理，就是：所謂單一學校制度究竟立足於《拉薩報告書》，抑或《巴恩報告書》，還是兩者之間？簡言之，「最終目標」是否已修正？雖然，政府對此未有明確的答案，但仍然值得深入探討。
【註解】
一、在1955年7月27日馬來亞聯邦立法議會選舉之前，巫統領導人覺得有需要和華教工作者會面，洽談華文教育問題。於是，在馬華公會主席陳禎祿安排下，巫統、馬華公會及董教總三方代表在馬六甲陳禎祿府內舉行一場會談，達致四點協議：
（一）如果執政，聯盟承諾修改不利華教的法令條文，使得華人得以保存其學校、語言及文化；（二）聯盟選舉政綱中，列明「決不消滅任何民族學校、語言及文化」的政策；（三）1955年華校將獲得200萬撥款，作為津貼及發展之用；（四）董教總代表答應在普選之前，不提華文列為官方語文的訴求。過後，大選投票結果，聯盟大勝，52席位中贏得51席，於是組織政府。在協議的落實方面，對華教極度不利的《1952年教育法令》確實廢除，並重新制定了新的教育政策《拉薩報告書》，大部份都得到華教工作者肯定，卻埋下影響深遠的「最終目標」的伏筆。至於200萬的華校津貼，則如泥牛入海，全無消息。
二、1953年，教總、董總及馬華公會的三方聯席會議上，議決成立「馬華公會華文教育中央委員會」（又稱「三大機構」），以持久地解決華教面臨的各種問題。這個委員會在組織上隸屬於馬華公會之下，委員會由馬華公會總部、華校董聯會及教總代表各十名組成，再加上三方的三位主席為當然委員，其中，馬華公會會長為當然主席。於是，馬華公會華文教育中央委員會就是名義上代表全馬華教界的最高領導機構。
三、在《達立報報告書》改稱為國民學校。
四、在《達立報報告書》改稱為國民型學校。
五、這其實也包含了淡米爾學校，但其數量少，且內部族群複雜，不夠團結。只要解決華校，淡米爾學校自然而然就可以輕而易舉地解決了。在此，行文中多以華校為主。
六、當時的初中畢業考試。
七、是為高中畢業考試。
八、這裡的非標準是指教師沒有在日間師訓中心及師訓學院完成三年師訓課程。請參閱《達立報告書》之第38節。
九、指以英文作為數理科的教學媒介語。